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Lanceurs d’alerte : révolution en vue dans le monde du travail en Belgique

Edward Snowden et Antoine Delcour : les cas de ces lanceurs d’alerte ont montré l’importance de protéger celles et ceux qui dénoncent des dysfonctionnements susceptibles de menacer l’intérêt public. | © DR

Société

La transposition de la directive européenne sur les lanceurs d’alerte va provoquer un chamboulement des administrations publiques et des entreprises privées.


« Gorge profonde », la mythique source secrète des journalistes du Washington Post qui ont dévoilé l’affaire du « Watergate » ; Edward Snowden, l’ex-agent de la NSA qui a révélé l’existence du programme américain de surveillance de masse ; Antoine Deltour, l’auditeur de PricewaterhouseCoopers (PwC) à l’origine du scandale LuxLeaks…

Ces célèbres lanceurs d’alerte ont contribué à la prise de conscience de la nécessité de protéger celles et ceux qui dénoncent des dysfonctionnements susceptibles de menacer l’intérêt public. Ils sont nombreux, au quotidien et dans l’ombre, à avoir ce même courage. Le phénomène du lancement d’alerte s’est amplifié en Europe depuis la crise financière de 2008.

Le Parlement européen a approuvé en 2019 une directive que les États membres de l’Union doivent maintenant transposer dans leur droit national. La Belgique s’y prépare et cela devrait provoquer une révolution dans le monde du travail. C’était l’objet d’un colloque qui s’est tenu cette semaine à Bruxelles.

Amélie Lachapelle, experte belge du lancement d’alerte, faisait partie du comité organisateur.

Paris Match. Selon vous, la transposition dans le droit belge de la directive européenne sur les lanceurs d’alerte pourrait constituer une révolution. Dans quelle mesure ?
Amélie Lachapelle. Il faut d’abord souligner le fait que le « whistleblowing », c’est-à-dire le lancement d’alerte, est classiquement vu comme une pratique anglo-américaine qui n’existerait pas en Belgique. Ce n’est pas tout à fait exact, dès lors que des dispositifs d’alerte existent déjà chez nous, en vertu de dispositions internationales ou européennes. C’est notamment le cas dans le secteur public, avec la loi du 15 septembre 2013 relative à la dénonciation d’une atteinte suspectée à l’intégrité au sein d’une autorité administrative fédérale par un membre de son personnel. C’est également le cas dans le secteur financier, où ce mécanisme est présent. Du reste, depuis 2008 et l’« affaire Guja » (NDLR : le renvoi d’un fonctionnaire moldave du parquet général pour avoir laissé filtrer dans la presse des éléments dénonçant l’ingérence de personnalités politiques de son pays dans une procédure pénale), la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a développé toute une jurisprudence au terme de laquelle le statut de lanceur d’alerte a commencé peu à peu à émerger.

Justement, quelle définition peut-on donner du lanceur d’alerte ?
À certains égards, il peut s’apparenter à la figure du dénonciateur. Cependant, au regard des évolutions relatives à son statut, on ne le perçoit plus désormais comme n’importe quel dénonciateur, mais comme une personne qui révèle des faits dans le but de défendre l’intérêt public et prend un risque pour ce faire. Quoique la dénonciation ne bénéfice pas d’une bonne image, il faut malgré tout savoir qu’elle est déjà encadrée juridiquement en Belgique. Dans le domaine pénal, elle repose sur les articles 29 et 30 du Code d’instruction criminelle. L’article 29 énonce que tout fonctionnaire public qui a connaissance d’un crime ou d’un délit dans le cadre de ses fonctions est tenu d’en donner avis au procureur. De même, les citoyens qui ont connaissance d’un attentat à la vie, à la sûreté publique ou à la propriété doivent le porter à la connaissance des autorités judiciaires. La dénonciation se pratique également en matière fiscale et sociale, mais elle s’apparente trop souvent à de la délation et s’exerce en dehors de tout cadre juridique.

 

« Les citoyens qui ont connaissance d’un attentat à la vie, à la sûreté publique ou à la propriété doivent le porter à la connaissance des autorités judiciaires. » ©DR

Où situer la frontière entre délation et dénonciation ?
En Europe, le rapprochement entre les deux continue d’être fait, alors qu’il s’agit en réalité de deux figures distinctes. Chez certains penseurs, l’historien et sociologue français Pierre Rosanvallon par exemple, la dénonciation est décrite comme un outil de « contre-démocratie », c’est-à-dire le moyen par lequel les citoyens sont eux-mêmes en capacité de contrôler l’engagement des autorités en faveur du bien commun et ce, dans un souci d’exigence démocratique. Cette idée, on la retrouve à la sortie de l’Ancien Régime, lorsque les Républicains français ont voulu faire de la dénonciation un instrument de solidarité au service de l’intérêt général, tout à l’opposé de celui qui viserait à rompre la paix sociale en créant la division.

Tout ceci montre que le lancement d’alerte s’inscrit dans une certaine continuité historique, ce qui ne signifie pas – j’en reviens à votre première question – que la transposition de la directive européenne va constituer une simple évolution. Il est clair que pour les organismes publics, les associations et les entreprises qui vont devoir s’y conformer, elle va entraîner des changements de gouvernance quasi aussi substantiels que ceux entraînés par le RGPD. Toutefois, ces changements sont déjà en cours puisque le Code de bonne gouvernance de 2020 contient un principe qui prend en compte les dispositifs d’alerte interne.

De son côté, la Chambre de commerce internationale vient d’actualiser ses lignes directrices de façon à promouvoir la mise en place de systèmes internes d’alerte en vue de lutter contre la corruption. Bref, la mise en place de mécanismes de signalement interne tend de plus en plus à faire partie de la gouvernance des grandes entreprises. Lors de notre colloque, nous avons d’ailleurs pu entendre les exposés de CEO d’entreprises pionnières ayant mis en œuvre depuis plusieurs années des dispositifs de « whistleblowing ». Ils témoignent que cela peut fonctionner.

Néanmoins, le lancement d’alerte ne se limite pas au signalement interne.
C’est exact. La directive européenne adopte un point de vue très large, celui de la CEDH, suivant lequel il peut au besoin s’étendre lorsque le signalement interne à l’organisation ne porte pas ses fruits. De sorte que le lanceur d’alerte puisse s’adresser ensuite aux autorités publiques de régulation. C’est la notion de signalement externe. Et en démocratie, le « whistleblower » peut même, in fine, se tourner vers un journaliste ou un parlementaire, dès le moment où les différentes voies de signalement interne et externe n’ont pas fonctionné ou lui feraient courir un risque. Le lancement d’alerte, c’est donc un vaste processus qui comporte différents paliers, même s’ils n’en sont pas vraiment, puisque la directive ne consacre pas de hiérarchie stricte entre ces voies de signalement lesquelles, en principe, sont sur un pied d’égalité. Toutes doivent pouvoir assurer une protection au lanceur d’alerte.

Dans l’esprit du grand public, les lanceurs d’alerte le deviennent le jour où leurs noms sont connus, à l’image d’Antoine Deltour dans l’affaire Luxleaks, parmi d’autres. Mais une personne à l’origine d’un signalement interne ou externe qui produit les effets attendus, qui ne subit pas de représailles et dont l’identité ne sera jamais rendue publique, est déjà un lanceur d’alerte.
En effet, c’est d’ailleurs un cas fréquent. Actuellement, le grand public n’a connaissance que des échecs, ainsi que des situations pour lesquelles les canaux de signalement interne et externe n’ont pas été empruntés. Si l’on songe au LuxLeaks justement, il était inutile qu’Antoine Deltour se donne la peine de dénoncer les faits au sein de PwC, son employeur, ou même auprès des autorités luxembourgeoises. Il s’est d’emblée adressé à la presse et cela lui a valu des représailles. C’est la face sombre du lancement d’alerte qui finit fatalement par être médiatisée.

Mais le grand public doit savoir qu’il existe aussi nombre de cas pour lesquels le procédé a fonctionné. C’est ce qui s’est passé pour Sylvain Mansotte qui est intervenu au colloque. C’est un lanceur d’alerte installé en Australie dont la dénonciation a été pleinement efficace et qui n’a fait l’objet d’aucune mesure de rétorsion. Son exemple n’est pas unique. Il y en a d’autres pour lesquels l’alerte est entendue et prise en compte par des entreprises qui comprennent qu’il s’agit d’un processus vertueux au service de l’intégrité. Elles réalisent qu’elles ont tout intérêt à écouter les travailleurs pour éviter que l’information ne fuite à leur détriment et qu’elles se retrouvent exposées publiquement.

 

Un cas célèbre de lanceur d’alerte en matière d’environnement et de santé : Erin Brockovich, incarnée au cinéma par Julia Roberts, a dévoilé l’affaire du chrome hexavalent dans l’eau potable de Hinkley, en Californie. En 1993, elle obtiendra de la Pacific Gas and Electric Company 333 millions de dollars pour les victimes. ©DR

Pour être considéré comme un lanceur d’alerte au terme de la directive européenne, faut-il obligatoirement poursuivre un objectif noble ? Ou le seul fait de dénoncer des faits véridiques, même pour de mauvaises raisons, permet-il d’endosser ce statut ?
La motivation, c’est une question qui a pas mal été débattue et qui n’est pas simple à résoudre. À l’heure qu’il est, la CEDH continue d’accorder de l’importance à la motivation du lanceur d’alerte. Selon une jurisprudence constante, elle considère que la personne qui ne poursuit pas de but désintéressé, c’est-à-dire qui essaie également de nuire à autrui ou d’obtenir une compensation financière, cette personne ne peut prétendre au statut protégé de lanceur d’alerte.

Dans ce cas de figure, elle peut bénéficier d’une protection au regard de l’article 10 de la Convention européenne des droits de l’homme, mais elle ne peut se voir octroyer le bénéfice de la jurisprudence Guja en relation directe avec le statut de lanceur d’alerte. En revanche, à l’issue des débats au Parlement européen qui ont abouti à l’adoption de la directive, il a été décidé d’inscrire noir sur blanc dans celle-ci que le critère de la motivation ne doit pas entrer en ligne de compte dans la protection du lanceur d’alerte. Au final, ce qui compte vraiment pour les autorités publiques, c’est que les faits soient vrais ou, à tout le moins, que le lanceur d’alerte ait la conviction raisonnable qu’ils le sont au moment du signalement, peu importe qu’il cherche véritablement ou non à défendre l’intérêt public.

S’agissant des faits dénoncés, ils doivent être graves et se rapporter aux dix domaines énumérés dans la directive, tels que l’environnement, la protection des données, la santé publique ou la cybersécurité. On connaît des exemples dans lesquels la motivation réelle du lanceur d’alerte est utilisée pour le décrédibiliser. Mais c’est la personne même qu’on tente de décrédibiliser, le messager, alors que le message mérite d’être entendu.

D’un point de vue juridique et politique, tout ce qui importe, c’est la défense de l’intérêt public. Est-ce le rôle d’un juge, d’une autorité quelconque ou d’un média de se prononcer sur la noblesse des intentions du lanceur d’alerte ? Non, ça ressort plutôt de la moralité. Le débat est donc tranché. Maintenant, il faudra voir comment cette directive va affecter potentiellement la jurisprudence de la CEDH, qui demeure attachée au critère de la motivation.

Ne va-t-on pas vers des conflits d’intérêts dans ce cas ? Si la véracité des faits en lien avec la défense de l’intérêt public prime, pourrait-on voir des indicateurs de police revendiquer le statut de lanceur d’alerte ?
C’est le problème de la conciliation entre le régime mis en place par la directive actuelle et celui qui concerne les indicateurs de police et les aviseurs fiscaux. Ce n’est pas clairement tranché, je n’ai pas franchement de réponse. La directive dit tout de même qu’en principe, les personnes qui font déjà l’objet d’un régime particulier de protection et sont susceptibles de bénéficier d’une récompense, ce qui est le cas des indicateurs de police, ne peuvent prétendre au statut de lanceur d’alerte. Est-ce à dire que la protection ne pourra jamais leur être accordée ? Il est prématuré de répondre. Mais la façon dont ces deux régimes vont s’articuler est une vraie question. Ils entreront inévitablement en conflit à un moment et il faudra régler ce point.

Un autre aspect concerne le fait que la protection des lanceurs d’alerte puisse entrer en conflit avec celle du secret d’affaires, du secret de l’instruction, du secret médical, etc. Qu’en est-il ?
Par principe, si le lanceur d’alerte risque des représailles, c’est précisément parce que les faits qu’il va porter à la connaissance d’un tiers sont confidentiels et qu’ils peuvent par ailleurs faire l’objet d’une obligation de secret. Sont notamment exclus du champ d’application de la directive les signalements qui relèvent de la sécurité nationale, du secret professionnel des avocats et du secret médical. S’agissant du secret d’affaires, vous aviez déjà une directive prévoyant des exceptions à ce régime pour tenir compte de l’exercice de la liberté d’expression et des signalements qui ont pour but de défendre l’intérêt public. Dans ce cas de figure, la personne qui lance l’alerte à propos de faits couverts par le secret d’affaires ne doit pas faire l’objet de poursuites civiles.

Mais la directive va à présent plus loin, puisqu’elle lui accorde également une immunité pénale. Une question demeure toutefois en suspens : c’est lorsque le lanceur d’alerte accède ou obtient des informations en violation de règles pénales. Là, c’est laissé à la discrétion des États membres. En cas d’infraction pénale, il faut distinguer suivant que l’infraction réside dans le signalement ou la divulgation publique ou dans l’accès ou l’obtention d’informations. Dans le premier cas, il y a immunité pénale ; dans le second cas, cela ressort de la marge discrétionnaire des États membres.

Par ce régime de protection accrue des lanceurs d’alerte, ne risque-t-on pas de voir des individus jouer aux enquêteurs ?
C’est l’une des craintes, en effet, à savoir inciter le citoyen, et les particuliers en général, à se substituer à la police. Or, le but recherché n’est pas du tout celui-là. Il ne s’agit en aucune manière de pousser les gens à mener leurs propres investigations. En Belgique, c’est d’ailleurs ce qui ressort depuis toujours du principe de dénonciation contenu dans les articles 29 et 30 du Code d’instruction criminelle dont je vous parlais plus avant. Qu’il s’agisse du fonctionnaire public ou du citoyen, ils sont tenus de dénoncer les faits à l’autorité « sur-le-champ ». Cette notion d’immédiateté signifie qu’il n’appartient ni à l’un, ni à l’autre d’entamer lui-même des vérifications ou d’enquêter outre mesure. Ces rôles incombent à l’appareil étatique.

 

« Il va falloir se défaire de cette image négative de la dénonciation associée aux représailles à l’encontre du lanceur d’alerte », explique Amélie Lachapelle. Le cas d’Edward Snowden est là pour le rappeler. Ancien employé de la CIA et consultant de la NSA, il a notamment révélé le système d’écoutes lancé par le gouvernement américain pour surveiller les données des internautes sur des sites. Exilé à Hong Kong en juin 2013, puis à Moscou, Edward Snowden a obtenu le 31 juillet 2013 l’asile temporaire en Russie. Précisions tout de même que le secret défense demeure exclu du champ d’application de la directive européenne. ©Filipe Amorim / Global Images/Sipa USA

Sans entrer dans les détails techniques, que vont contenir ces textes ?
La directive instaure un cadre d’harmonisation générale que va sans doute retranscrire le législateur belge, bon élève le plus souvent. Pour le secteur privé, on partait d’une page blanche, dès lors le contenu de la directive a été repris dans les grandes lignes. En revanche, pour ce qui concerne le secteur public, il a fallu tenir compte de la loi préexistante, celle du 15 septembre 2013, sans revenir sur ses acquis mais en prenant en considération le nouveau cadre qui prévoit donc une immunité des lanceurs d’alerte aux plans civil, pénal et disciplinaire.

En quoi le fonctionnement quotidien des administrations publiques et des entreprises privées va-t-il être affecté par ces textes ?
Concernant le privé, ils vont s’appliquer à toutes les entreprises qui emploient plus de cinquante travailleurs. Ce qui donne une idée du nombre de celles, tous secteurs confondus, qui seront concernées. Elles ne l’ont peut-être pas encore réalisé. Pratiquement, cela signifie que ces entreprises – mais c’est pareil pour les entités juridiques du secteur public – vont devoir mettre en place des dispositifs de signalement interne. Il devra y avoir une personne ou un service distinct, dans ces entreprises comme dans les administrations publiques, spécifiquement chargé de recueillir les alertes. Les universités sont a priori visées également, de même que les associations et les fondations, qui sont légalement des entreprises. Cela va amener un changement de grande ampleur et c’est en cela qu’il s’agira d’une révolution dans le monde du travail. Mais pour que ça fonctionne pleinement, il faudra pouvoir compter sur la pleine collaboration des partenaires sociaux pour sensibiliser et informer.

« Ce n’est pas dans la culture en Belgique de dénoncer des faits dont on a connaissance »

Cela suppose aussi un changement de culture d’entreprise.
Tout à fait. Tant dans le secteur public que dans le secteur privé, ce n’est pas dans la culture en Belgique de dénoncer des faits dont on a connaissance. Dans un premier temps, le changement sera avant tout théorique. Les entités vont certes se conformer aux textes des lois de transposition mais, selon toute vraisemblance, les dispositifs de signalement ne seront pas actionnés du jour au lendemain. Une révolution des mentalités sera nécessaire, de même qu’une confiance dans le système puisque, nous le disions au début, les gens ont surtout en tête les exemples d’échecs. Il va falloir se défaire de cette image négative de la dénonciation associée aux représailles à l’encontre du lanceur d’alerte. Cela prendra du temps.

Les institutions devront également mobiliser les moyens et les incitants nécessaires afin d’assurer une protection rapide et efficace aux futurs lanceurs d’alerte. Parce que bénéficier d’une immunité, c’est très bien, mais dès lors que vous y avez recours, cela signifie qu’un litige est survenu. En tout état de cause, vous pouvez vous retrouver devant la Justice. Ce qui signifie se défendre, prendre un avocat, apporter la preuve que l’on est bien un lanceur d’alerte, etc. D’où l’intérêt de ne pas en arriver là grâce au bon fonctionnement du signalement interne. C’est pour cela que l’article 19 de la directive consacre le principe d’interdiction des représailles.  Mais comment va-t-il être mis en œuvre ? Tout est à faire.

Même avec des garanties de réussite du signalement interne, ne faudra-t-il pas toujours une bonne dose de courage pour lancer l’alerte ?
Oui, c’est la raison pour laquelle on peut envisager de confier un rôle plus formel de soutien aux syndicats. Ils pourraient servir de rempart aux travailleurs désireux de se lancer dans une dénonciation. La directive laisse aussi aux États membres la possibilité de reconnaître en amont le statut de lanceur d’alerte, mais cela affecte le pouvoir du juge d’apprécier lui-même les conditions d’octroi de ce statut. Quoi qu’il en soit, avec cette directive, l’Union européenne fait figure d’exception dans le paysage juridique de l’alerte au niveau mondial, puisqu’aucune autre organisation internationale, aucun autre pays n’est doté d’un texte aussi protecteur et qui aille aussi loin. Songez que la proposition de directive faite par la Commission européenne date du 23 avril 2018 et qu’elle a été adoptée par le Parlement seulement un an et demi plus tard. Cela montre qu’il y a une conscience aiguë de l’intérêt du rôle de lanceur d’alerte et de la nécessité de le protéger.

La Belgique en retard mais ce n’est pas le seul Etat

Initialement, la directive devait être transposée pour le 17 décembre 2021. La Belgique est donc en retard, mais ce n’est pas le seul État membre à l’être. Qui plus est, deux ans pour effectuer cette transposition d’envergure, c’est assez court, surtout dans notre pays où elle doit avoir lieu à différents niveaux de pouvoir, depuis le fédéral jusqu’aux pouvoirs locaux en passant par les Régions et les Communautés. Deux textes sont en cours de rédaction au gouvernement, applicables donc au public et au privé, avec pour perspective une adoption sous cette législature conformément à l’accord de gouvernement.

 

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